土地整治领域应用PPP存在的问题及相关法律

引言：目前，政府和社会资本合作（PPP）模式被各部委力推应用于基础设施和公共服务领域，致力于加快转变政府职能、增强经济增长动力、完善财政投入和管理方式，以实现提升公共服务和产品的供给质量、数量及效率的目的。由于不少新建类PPP项目（特别是片区综合开发PPP项目）均涉及土地整理，且土地征拆迁、土地一级开发、土地整治等土地整理开发工作亦属于政府履职、使用政府资金的范畴，因而，实践中出现了部分以（含）土地整理开发为主要合作内容的PPP项目，但由于PPP模式在土地开发领域中的应用不明朗导致项目操作中遇到问题或障碍而不能顺利实施。一、什么是土地整理（土地整治）？土地整理是指县、乡（镇）人民政府组织农村集体 经济组织，按照土地利用整体规划，对田、水、路、林、  村综合整治，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改 善农业生产条件和生态环境的活动。    二、土地开发与PPP模式的应用（一）土地一级开发模式演进根据《土地储备管理办法》第二条的规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”，延伸出土地一级开发中的三种演进模式：BT模式、土地补偿模式、和利润分成模式。从以上三种模式的交易架构设计，特别是土储中心支付对价的性质方面看，土地一级开发模式的演进是与政府方支付土地一级开发模式的资金来源及性质紧密关联的，也是与政府方融取土地开发资金的渠道和能力息息相关的。例如,　固安工业园区新型城镇化项目便是典型的PPP模式下的园区综合开发项目，是发改委首批公布的13个PPP项目典型案例之一。在该项目中，固安县人民政府通过公开招标的方式引入华夏幸福（以下称“华夏幸福”）作为项目的社会资本方，并授予华夏幸福全以特许经营权，负责园区的规划、投融资、建设、运营等一体化的市场运作1、 土地整理投资指配合以政府有关部门为主体进行的土地征转以及形成建设用地的相关工作；　　2、 基础设施建设包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设；　　3、 公共设施建设指公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设；　　4、 产业发展服务包括招商引资、企业服务等；　　5、 咨询运营服务包括开发区域的空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，公共项目维护等。土地一级开发主体资格的取得《土地管理法实施条例》第二十五条：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”；《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)：“土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位”；《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第十八条：土地储备机构应对储备土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件；另外，该办法第十九条进一步明确：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位”；《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）第三条：“土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应‘净地’提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设”；当前国家层面对PPP模式在土地开发领域的应用规定并不明确，实践中存在的问题较多,所以参考专业的土地整治律师进行咨询是必不可少的。笔者从土地一级开发模式的演进以及目前PPP模式在土地一级开发及片区综合开发项目中的应用现状入手，对客观存在的问题进行理性分析，并基于实操层面的思考提出了相应的应对建议。相信，随着PPP立法体系的逐步健全完善，PPP模式在土地开发领域的应用前景也会愈加明朗。